Quando a União Europeia, em falta de legitimidade democrática, é exposta ao sistema de lobbying

2 Août 2024 , Rédigé par Jorge Brites Publié dans #Democracia, #Economia, #Europa

Os níveis de abstenção nas eleições europeias foram particularmente elevados nos últimos anos – o topo tendo sido atingido em 2009 e em 2014, com taxas próximas dos 57%. Em 2019, a participação foi de apenas 50,6% à escela europeia, 30,73% num país como o Portugal. Se acrescentamos a isso a subida dos partidos eurocépticos, essa situação relança o debate recurrente sobre a falta de legitimidade democrática da construção europeia. Um verdadeira pergunta de fundo impõe-se: será que a Europa tem vocação a tornar-se a escala principal da vida política no continento europeu, o que suponharia uma maiora politização do seu funcionamento (pelo menos se concordamos no fato que a clivagem é necessário por princípio a qualquer democracia), a emergência de uma verdadeira opinião política europeia, ou de um « povo europeu »? Uma ideia que a fraca participação às eleições sucessivas não vem particularmente confortar.

A Europa tem algo original mas também complexo: ela tem dificuldades em achar a sua legitimidade no processo de representação político clássico (eleitivo) numa base territorial. Pelo contrário – e é bem nesse ponto que ela é mais atacada –, ela funciona no modelo de uma governação onde interagem atores diversos, públicos e privados, de todas as escalas (local, regional, nacional, europeu ou extra-europeu). E aliás, essa participação de atores privados leva muitas críticas, porque é considerado como um perigo pela democracia, particularmente nos países onde a noção de lobby é vista de forma muito negativa, associada a compadrios e a regateios de interesses, ao contrário dos meios anglo-saxões onde os lobistas exercem essa atividade conformo as regras usuárias observadas nas esferas de decisão.

Umas poucas semanas após o 9 de Maio suposto celebrar o famoso discurso de Robert Schuman e o Dia da Europa, escolhemos portanto aprofundir essa questão do papel dos grupos de interesses – ou lobistas – como atores políticos numa União Europeia que apresentade dificuldades em termos de legitimidade democrática. Será que os lobistas são uma ameaça pela democracia europeia, pois defendem interesses particulares ou minoritários, ou será que eles são uma chave da democratização do processo decisional da União, através da sua participação na deliberação e no policy-making comunitário?

Ninguém pode ignorar a presença dos grupos de interesses com a União Europeia: a sua diversidade, a sua adaptação permanente ao quadro europeu, etc. O que leva várias perguntas sobre as relações que eles entretêm entre eles, a circulação da informação, a sua legitimidade democrática, ou ainda o seu controlo político no processo de decisão da União Europeia, ainda mais porque eles não são realmente vistos como atores participando sinceramente ao processo de construção europeia. No entanto, de forma bastante surpreendente, os debates sobre a falta de democracia da União Europeia permanecem muitas vezes limitadas à questão da representação e do modelo parlamentar. Se é verdade que a teoria política clássica identifica a eleição como a principal fonte de legitimidade democrática, ou às vezes com a única, a construção europeia viu desenvolver-se diversas formas de expressão dos atores da vidade econômica e social – na qual a União age conformo as suas competências políticas. Atores que, contudo, não são previstos pelos tratados.

A União Europeia, um quadro político atípico favorável à « democracia associativa »

São os anos 1970 e a introdução da noção de « espaço público » por Jürgen Habermas, teórico contemporâneo alemão de filosofia e das ciências sociais, que vão criar uma dinâmica cada vez mais em favor da implicação dos grupos de interesses nos processos de decisão comunitários. Se é preciso relativizar a expressão desse espaço público (notavelmente pelo elitismo dos representantes e a dimensão tecnocrática das instituções), todavia podemos notar que a implicação do Parlamento europeu a partir da década de 1980 ao processo de decisão ofereceu aos grupos de interesses um novo espaço de pressão mais acessível que o Conselho dos ministros da União Europeia. Antes disso, em particular durante a crise da Cadeira vazia em 1965 e a entrada em vigor do Ato Único de 1986 que rompeu com o voto por unanimidade, as próprias Comissões europeias sucessivas assumiram a tarefa de criar-se as suas redes entre os atores privados, na falta de ter sempre o apoio de todos os Estados membros.

A ideia de envolver grupos de interesses (sejam eles chamados de uma outra maneira) não é nova, nem particularmente ligada ao sistema político comunitário, como o mostra a concepção pluralista do poder – desenvolvida logo no início do século XX – de teóricos americanos das ciências políticas como Robert Dahl (1915-2014) ou David Truman (1913-2003). Esses referiam-se amplamente aos trabalhos de Arthur Bentley (1870-1957) que avançava uma certa concepção das democracias modernas, onde o número de participantes à vida política seria mais importante que o esperado, e onde eles se reunirem espontaneamente en grupos sociais enfrentando os interesses individuais por egoísmo. Num estílo de concorrência entre grupos sociais, todo « monopólio » de um grupo seria sustentavelmente impossível porque contrário aos interesses de todos os outros. Haveria portanto uma « mão invisível do pluralismo » que permitiria que todos os grupos controlassem-se e neutralizassem-se mutualmente, marcando um deslizamento entre a representação política tradicional para uma representação de tipo sociológico – deslizamento ainda maior quando as bases institucionais do sistema político perdem a sua legitimidade. E as instituições da União Europeia tal como as conhecemos não estão longe de estar nessa situação; dai, elas procuram legitimar a sua ação pela peritagem, a opinião e a competência dos próprios atores que serão alvos da legislação comunitária.

Contudo, esse deslizamento para uma representação sociológica não é aplicável de forma bruta à União, pois a concepção « pluralista » do poder inclui só os grupos de interesses econômicos e sociais. E a grande diversidade dos grupos de interesses mostra em si que o grupo de pressão não é um dado natural. Alguns grupos apresentam os interesses exclusivos dos seus membros, como as federações agrícolas ou industriais por exemplo; enquanto outros são porta-voz do interesso geral, interessando a sociedade inteiro, como a defesa dos consumidores, do meio ambiente, dos direitos humanos, etc. Mas os consumidores, os ecologistas, os seres humanos, etc. não constituem um grande grupo social politicamente constituido e homogéneo. Eles defendem interesses particulares. Acha-se mesmo, na União Europeia, grupos de interesses compostos de cidadãos não-comunitários – e mesmo Estados como o Japão, os Estados-Unidos ou o Canadá dispõem de muitos escritórios de informação em Bruxelas.

A construção europeia inscreve-se numa dinâmica ampla de generalização dos processos de « governação a niveis multiplos »: o livre-comércio internacional, o Mercado Único, os processos de descentralização, desconcentração ou regionalização implicam um sistema político pluri-escalas organizado cada vez mais em redes onde cada ator deve contar nos outros para agir. Mais a União Europeia aprofunda as suas políticas, mais a lógica comunitária supõe o confronto de diversos interesses (o que obriga a uma procura permanente de compromisso), e vindo de intervenientes multiplos. A complexidade e a mutação dos modos de tomada de decisão comunitária, a multiplicação das instâncias, orgões consultativos, atores, comissões, grupos de trabalho, a tecnicidade dos assuntos, são tantos elementos que favorecem a presença de grupos de interesses. Dai, uma forma de « democracia associativa » permitida pelo quadro político europeu. A Comissão Europeia e o Parlamento europeu são hoje muito abertos às consultações com o exterior na perspetiva do fortalecimento do diálogo democrático: o objetivo sendo de estar de acordo com a sociedade civil – cuja definição permanece incerta (Estamos em democracia? (2/3) A feira dos corpos intermediários). Essa dinâmica é obviamente apoiada pela juridicização da relação política que obriga os responsáveis a assumir concertação, práticas consensuais, enfim, a um sistema político funcional – e não tanto representativo – que puxa no sentido de organização a relação social sem autoridade hierárquica estrita mas no âmbito de uma governação construida.

Ao contrário de uma percepção muitas vezes pejorativa da qual eles sofrem, os grupos de interesses podem ser considerados também como representantes de uma sociedade civil europeia variada, como transmissores da sociedade, indispensáveis para o andamento, a concretização e um melhor tratamento dos assuntos europeus. Dito de uma outra forma, eles participam e envolvem-se na vida da Polis, da Cidade. Aliás, pode-se questionar a crise de legitimidade das instituições europeias (e nacionais em muitos países onde a abstenção e o voto anti-sistema atingem níveis elevados) pelo prismo de um outro questionamento, mais ampla: o dos modos de regulação hierárquicos entre eleitos e eleitores, a emergência dos indivíduos como atores sociais (e não tanto somente como atores cívicos), envolvidos em movimentos sociais ou grupos de interesses econômicos. Essa concepção parece já mais completa que a do « pluralismo », pois não se trata ai de representações sociológicas – e todos os grupos de interesses não fazem lobbying segundo interesses sociológicos, como o ilustra o caso das ONG de desenvolvimento. Trata-se mais de representar os interesses dos movimentos sociais, o que permite incluir mais amplamente – a proteção dos consumidores podendo por exemplo ser considerada como um movimento social, mas sem corresponder a uma identificação sociológica particular.

Quando a União Europeia, em falta de legitimidade democrática, é exposta ao sistema de lobbying

A « democracia associativa »: eficiência versus legitimidade?

Essa noção de « espaço público » desenvolvida por Habermas – uma noção teórica – induz a associação dos cidadãos. Contudo, como qualquer sistema procurando uma legitimidade ao pé dos seus cidadãos, a União Europeia tem que enfrentar o desafio de conciliar a eficiência da sua ação e uma forma de legimidade pela participação dos cidadãos ao processo de policy-making. Muitos opõem participação dos cidadãos e processo e eficiência do sistema. No entanto, os dois não deveriam ser sistematicamente opostos: a concertação, porque ela dá a ocasião às instâncias deliberativas e executivas da União de tomar conta das opiniões e das peritagens diversificadas, lhes permite ser mais ligados à questões e aos desafios concretos dos cidadãos em áreas em particular. Interesses determinantes podem ser levados pelos grupos de interesses privados quando são negligenciados pela Comissão Europeia ou pelo Parlamento. Isso vale para a legislação na área econômica como no social, na ajuda ao desenvolvimento ou humanitária, a ecologia, etc. A opinião de profissionais sobre assuntos particulares, às vezes que necessitam um alto nível de informação, pode constituir uma mais-valia em termos de legitimidades – pois indica a receptividade das instituições europeias quanto às preocupações dos cidadãos a quem elas pretendem impor tal ou tal legislação – mas também em termos de eficiência quando a relevância ou a legitimidade de uma medida é sublinhada (ou não).

Além disso, a obrigação para uma Comunidade europeia funcional num sistema consensual de governação, de reunir a unanimidade (ou pelo menos apoios a diferentes escalas e em diferentes instituições), constitui uma ruptura com o sistema de democracia maioritária clássica caracterizado pela procura de maiorias políticas – aliás, vemos bem que a maioria parlamentar PPE-PSE, alargada desde 2019 aos liberais democratas centristas (ADLE), é transpartidária sobre muitos assuntos. Mas, primeiro, a reunião de consensos sobre a maioria das diretivas e regulamentos europeus pode ser boa para a sua aplicação depois, pois eles foram globalmente aceitos por todos; segundo, sobretudo, nota-se que um tal sistema de governação faz da União Europeia um novo tipo de poder, que poderia-se caracterizar de « desterritorializado », ou « deslocalizado ». Contudo, os interesses territoriais e políticos dos grupos de interesses públicos e privados, ou opiniões minoritárias quando trata-se de uma decisão tomada por maioria, devem ser tomadas em consideração no policy-making. Nessa perspetiva, pode-se constatar também que as associações, que são grupos autónomos, podêm fortalecer a soberania popular resforçando a consciência cívica e a participação cidadã.

A assimetria das forças de lobbying em presença

Um primeiro problema impõe-se portanto na neutralidade desses « peritos competentes ». A peritagem deveria teoricamente distinguir-se da representação dos interesses. Contudo, na União Europeia, vemos bem que no caso dos grupos de interesses, não é o caso. A tal ponto que as relações entre os atores administrativos e os grupos de interesses parecem mais com uma representação baseada numa peritagem julgada eficiente do que num « pluralismo ». Por exemplo, um relatório do Tribunal de contas da União Europeia publicado em Maio de 2009, na base de um estudo realizado em vários países em desenvolvimento (o Bangladeche, o Peru, a África do Sul e a Etiópia), indicava que o essencial da ajuda ao desenvolvimento da UE ia potencialmente contornando sistematicamente os atores locais para a gestão direta dos projetos, ao benefício de um estílo de « casta » de organizações não-governamentais de « elite », que têm a capacidade de ser representados em Bruxelas, a sua sede na Europa, e que apropriariam-se assim a maioria dos fundos (Frente ao fiasco da ajuda pública ao desenvolvimento, para quando a sua desprogramação?).

As questões ambientais e sanitárias, nas quais a União Europeia intervem regularamente, são obviamente emblemáticas do peso dos lobistas nas decisões tomadas. Nos últimos anos, o caso de diretivas e regulamentos relativos ao uso de produtos nocivos como o glifosato ou os desreguladores endócrinos é muito ilustrativo desse ponto de vista. Lembramos por exemplo que em 2014, era revelada a potência dos lobistas industriais presentes em Bruxelas ao pé da Comissão, em particular ao pé da Direção Geral (DG) Ambiente, da DG Saúde e Consumidor, e a DG Empresas; no mesmo tempo, eram também apontadas os métodos dos lobistas para limitar as proibições e os limiares impostos pela Comissão sobre o uso de substâncias químicas como desreguladores endócrinios. A dificuldade para avaliar os riscos serve obviamente as industrias em questão, que obtêm muitas vezes o apoio o apoio de alguns países que consideram que a primazia deve ser dada ao comércio e à indústria, Reino-Unido e Alemanha em primeiro lugar, ao contrário dos países escandinavos e da França. Essa relação, claro, não foi sem consequência: enquanto Bruxelas lançou em 29 de Setembro de 2014 uma consulta pública sobre essas substâncias químicas, a Comissão tardou consideravelmente para trazer uma definição regulamentar aos ditos desreguladores endócrinios, tendo lançado previamente uma avaliação de impacto econômico sobre os efeitos de uma regulamentação nessa área sobre a atividade de certas empresas europeias.

Em 4 de Julho de 2017, finalmente, o texto adoptado ao nível europeu nesse assunto foi considerado como laxista e ineficiente pela comunidade científica, em relação a essas substâncias químicas omnipresentas no ambiente humano; a tal ponto que o Parlamento europeu o recusou num primeiro tempo, forçando a Comissão a reconsiderar a sua cópia. Globalmente, a Comissão revelou-se bastante favorável aos lobistas industriais nesse assunto. Á frente, ONG europeias, como Health and Environment Alliance (uma reunião de associações e de sindicatos de cuidadores e de mútuas), e de associações nacionais, como Générations Futures, desprovidas de meios importantes, mas mobilizadas para conduzir estudos à sua escala para poder defender os seus direitos (sanitários e ambientais) dos cidadãos.

Outro exemplo emblemático, o Parlamento europeu « normalizou » em 2016 a comercialização do algodão com o Usbequistão, até então submetido a limites, dadas as condições de trabalho dos obreiros agrícoles uzbeks. Contudo, a exploração de massa de trabalhadores reduzidos a uma miséria, naquele países como em outros, é atestado, ONG apontando regularmente essa situação (com um aumento do trabalho das crianças naquela altura no setor do algodão) – a dimensão autoritária do Estado uzbek deveria ter chamada a atenção dos dirigentes europeus... Entrevistada por jornalistas de um canal público francês (France 2) nessa questão em 2017, Maria Arena, deputada socialista belga que levou o Parlamento europeu a votar as condições comerciais atualmente em vigor com aquele país de Ásia central, mostrou-se bem evasiva e incapaz de defender de forma relevante essa decisão. Diante da opacidade nos processos de rastreabilidade dos produtos consumidos na Europa (as roupas, no caso do algodão), há como questionar-se sobre a probidade dos eleitos europeus (e sobre a relevância das suas escolhas), e portanto sobre os meios de pressão desenvolvido pelos diferentes atores privados que têm interesse com tal ou tal decisão tomada. Ainda ai, a dissimetria é imensa entre as empresas que dependem a final da exploração de matérias primas como o algodão e as ONG de denunciam aos eurodeputados e aos comissários europeus as condições de trabalho nos países de exportação.

Impõe-se o problema da dissimetria dos grupos de interesses. As organizações privadas, de interesses econômicos, têm geralmente dispostos recursos mais importantes que os de cidadãos. A questão é ainda mais relevangte porque os grupos de interesses definem-se e avaliam, eles mesmos, a sua própria legitimidade – uma legitimidade que seria então sobretudo baseada nos meios que eles dispõem, meios financeiros, e portanto os recursos humanos e as suas capacidades de networking nas instituições. Aliás, as organizações profissionais (de empregadores ou de salariados) constituem a imensa maioria dos grupos de interesses contabilizados em Bruxelas, antes das associações cívicas. Desse ponto de vista, a « democracia associativa » conhece verdadeiras limites que convem enquadrar.

Edifícios do Parlamento europeu, em Bruxelas.

Respostas trazidas e perspetivas: qual grau de controlo? A peritagem que esconde a orientação política

Em 1992, a Comissão Europeia publicou pela primeira vez uma comunicação sobre « um diálogo aberto e estruturado » com os grupos de interesses. Para compensar a dissimetria dos meios de pressão entre eles, ela procurou resforçar as capacidades dos cidadãos individuais cofinançando um certo número de federações europeias. Podemos mencionar o exemplo de Coordenação-Sul, uma plataforma de ONG baseada em Bruxelas, que constitui um grupo de interesses amplamente financiada pela Comissão. Mas de fato, só 18% das associações europeias pertencem à categoria dos interesses cívicos (saúde, meio ambiente, consumo, direitos humanos, etc.). Para várias razões: uma diversidade grande demais das federações nacionais que agem em favor de interesses públicos; a indiferença do interesse geral (mais difuso) em relação aos interesses privados (mais diretos); uma diferença de meios; etc.

A Comissão Europeia privilegia a auto-regulação dos grupos de interesses, os convidando a adoptar voluntariamente códigos de conduta. Se essa política apresenta a vantagem de limitar os custos de gestão do sistema pela Comissão Europeia, é preciso reconhecer todos os limites de um código de conduta, ainda mais voluntário, sem valor vinculativa nem sancção. De fato, só uma pequena minoria dos grupos de interesses inscreverem-se na lista da Comissão, não obrigatória.

Ao nível estrutural, vários mecanismos de controlo são implementados, como o Ofício de luta anti-fraude (OLAF), o mediador europeu, ou os comités de expertos que relevam de registros de auditoria ou do direito penal. Tantos elementos com o objetivo instaurar um quadro o mais transparente possível. Ao nível institucional, as relações entre a Comissão Europeia e os grupos de interesses são teoricamente controladas pelo Parlamento europeu, pelo Tribunal das contas e os comités de expertos independentes. O Parlamento, ele também, tem muitos contatos com os grupos de interesses, o que o conduziu a adoptar um código de conduta em relação a ele – em particular uma inscrição obrigatória na lista, tornada pública.

Os lobistas são geralmente conscientes que a sua atividade a cerca das instituições não aparecer como um fato unilateral. E que o diálogo com os funcionários ou os deputados europeus deve ser recíproco. Aliás, é por isso, a maioria das vezes, que constata-se que eles procuram valorizar o interesse geral na sua argumentação.

A construção europeia base-se desde a origem numa dupla legitimidade: a que lhe confere coletivamente as soberanias dos Estados que a compõem e a fazem viver, mas também a que ela deve ao projeto político que ela própria leva. É nessa segunda fonte de legitimidade que os grupos de interesses têm uma participação a trazer, como atores cotidianos do Mercado Único, ou como defendedores de uma causa de interesse geral potencialmente impactada pelas diretivas ou os regulamentos europeus. Progressos foram provavelmente feitos em termos de controlo; a Comissão tem particularmente colaborado com o Parlamento europeu para fundir os registros de lobistas das duas instituições. Essa fusão é louvável, pois regrupando as informações sobre os lobistas em uma fonte única, disponível por Internet, ela permite pelo menos teoricamente aumentar a transparência das atividades de influência a cerca das instituições europeias. Ela é ainda mais necessária porque o registro da Comissão Europeia funcionava numa base voluntária, ao contrário da lista do Parlamento. As questões ligadas às regras estabelecidas são importantes, na perspetiva de legitimação procurada – em vão por enquanto – pela União Europeia.

Sobre a questão da legitimidade, convem lembrar as posições tomadas pela Comissão Europeia no seu Livro branco sobre a governação, publicado em 2001 afim de fortalecer a dos processos de consultação e de participação dos cidadãos e dos peritos: segundo a Comissão, é a racionalização do processo na Europa que deve ser realizada, para tornar as consultações mais eficientes e também mais estáveis e enquadradas. Através esse Livro branco, de fato, é preciso sublinhar uma forma de tecnicização assumida pelos responsáveis europeus? Dito de uma outra maneira, a ideia é que não se governa a Europa como se governa um Estado – embora a UE trata de prerogativas que costumam ser dos Estados, o que deveria supor uma tomada de decisão validada pelo voto dos cidadãos, por uma maioria simples (como é o caso nos sistemas europeus nacionais, com as eleições ou a organização de referendos).

A lógica de ação imposta tanto pela triangulação institucional como pela ausência de integração territorial induz uma verdadeira setorização dos problemas. Na ausência de um processo integrador conformo ao paradigma estatual nacional, a ação política europeia aparece como um confronto permanente de interesses. Não se trata de governar mas de harmonizar processos setoriais, evitando de provocar rupturas. Se há um regime político europeu, é o regime da negociação. Formuladas em termos europeus, as respostas aos problemas não podem ser consideradas como destinadas a satisfazer tal ou tal eleitorado – o que seria impensável numa Europa com 500 milhões de habitantes e com vinte-sete nacionalidades. Uma real politização do Parlamento europeu, com uma Comissão Europeia designada por esse mesmo Parlamento, os tornaria provavelmente mais diretamente responsáveis diante dos eleitores. Hoje, ainda estamos longe disso!

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