A política europeia de concorrência: uma desvantagem para a indústria e a transformação da nossa economia

2 Juillet 2024 , Rédigé par Jorge Brites Publié dans #Economia, #Europa

Monumento em frente à Comissão, Bruxelas.

Em 9 de Maio passado, dia da Europa, celebraram-se os 74 anos do discurso de Robert Schuman, ministro francês dos Negócios estrangeiros, em favor do projeto de comunidade europeia. A ideia inicial era, pela economia, construir a paz no continento, menos de uma década após o segundo conflito mundial que tinha causado lá a morte de mais de 40 milhões de pessoas. Basicamente, era começar uma cooperação de carvão e de aço, duas matérias indispensáveis no setor militar e industrial, e portanto para a guerra. Logo no ano a seguir, a construção europeia iniciava-se portanto a cerca de uma política industrial instituida na Comunidade Econômica do Carvão e do Aço (CECA). A elaboração de um mercado interior necessitou depois o estabelecimento de regras comuns – a política de concorrência substituindo-se então gradualmente à política industrial, ausente no tratado de Roma em 1957. Desde então, a política de concorrência constitui uma das áreas de ação as mais importantes da Comunidade. A Comissão Europeia, com a validação dos Estados membros, implementa disposições relativas à concorrência com um grande rigor e uma certa competência. Uma política que leva um certo número de questionamentos, pois por vários aspetos, ela parece impedir a emergência de gigantes industriais à escala da União Europeia.

O desafio é importante. A indústria não deixa de ser, de fato, uma componente determinante da economia europeia. A indústria de transformação assegura 20% da produção total da União, 75% das suas exportações e mais de 80% das suas despesas privadas em I&D (Investigação & Desenvolvimento). Lá, o crescimento da produção é quase duas vezes mais alta do que nos outros setores da economia. Empregando quase cinquenta milhões de pessoas na União Europeia dos Vinte-Cinco, a indústria tem também um papel de arrastamento pelo seu laço, com o setor primário primeiro, que ela abastece em máquinas e equipamentos e para o qual ela serve muitas vezes de mercado; e também com o setor dos serviços, os quais são amplamente solicitados pela indústria e beneficiam das inovações industriais para o seu desenvolvimento. Contudo, e apesar da oposição óbvia de muitos cidadãos europeus, a política europeia de concorrência parece ter-se construida ao custo de uma política industrial. Uns elementos de análise.

Os Estados membros da União estão longe de ter uma visão comúm do que deve ser uma política industrial europeia. Nesse âmbito, a política energética é emblemática. A divergência dos objetivos relativos à emissão de CO2 e aos modos de produção energética de um país para o outro ilustra a diversidade dos pontos de vista, entre países ligados à energia nuclear, em particular a França; outros recusando abandonar demasiado rapidamente a exploração de carvão ou outras energias fósseis, considerando que isso destabeleceria a sua economia, como a Alemanha ou vários países de Europa central e oriental; ou ainda aqueles tendo desde muito tempo feito a escolha de investir muito nas energias renováveis, Suêcia, Finlândia e Dinamarca em primeiro lugar.

Um mercado interior baseado numa política de concorrência ambiciosa: uma retirada dogmática das autoridades públicas?

A própria noção de política industrial permanece constestada por muitos Estados membros: os países cuja economia é dominada pelos serviços ou as tecnologias da informação (a Irlanda, o Dinamarca, a Estônia, a Finlândia, a Áustria, e numa certa medida os Países-Baixos e a Suêcia) constestam a relevância de qualquer política que quer preservar a competitividade em setores tradicionais intensivos em mão de obra. Esses Estados condideram geralmente que qualquer ação nesse sentido assimila-se a protecionismo e que, no futuro, só os setores de alta tecnologia são chamados a criar valor no continento europeu. Os mesmos países, aos quais acrescentam-se alguns outros de inspiração liberal como o Reino-Unido, dizem que as únicas políticas baseadas na finalização do mercado interior e a melhoria da concorrência seriam suficientes para criar um clima de competitividade favorável à inovação e à criação de emprego.

Logo que nos preocupamos do desenvolvimento da indústria europeia, constatamos rapidamente que ela nem é claramente identificada nos objetivos da União. A política de concorrência constitui um estílo de tela inevitável. Ela é no coração da realização do mercado interior, cuja razão de ser é permitir às empresas de concorrenciar-se com condições igiais nos mercados de todos os Estados membros. A razão de ser da política da concorrência seria, ela, favorecer a eficiência econômica criando um clima favorável à inovação e ao progresso técnico. No âmbito da economia de mercado, a concorrência é portanto suposta apoiar o sucesso econômico, tanto para proteger da melhora forma os interesses dos consumidores europeus e assegurando a competitividade das empresas, dos produtos e dos serviços da da Europa no mercado mundial.

A política comunitária de concorrência tem uma sólida base jurídica no Tratado que institui a Comunidade europeia, pois ela é objeto dos artigos 85 a 94, em quatro pilares: o controlo dos entendimentos, o controlo dos abusos de posição dominante, o controlo das concentrações, e o controlo das ajudas de Estado. A ideia básica não é maliciosa, em teoria, pois ela consiste em evitar que uma ou muitas empresas aproveitam uma posição de dominação no mercado em relação a empresas menos fortes – e que isso seja ao custo, finalmente, do cidadão-consumidor. Qualquer intervenção pública não dexa portanto de ser subordenada ao respeito das regras de concorrência estabelecidas.

Essa implementação do princípio de « concorrência livre e não distorcida » é viciada, pois ela parece supor uma concepção passiva do aparelho do Estado na economia – excepto para monitorar o respeito das regras de concorrência. Concretamente, isso traduz-se pela ausência total de política industrial nos tratados. O artigo 157 do Tratado que institui a Comunidade europeia trata o assunto da indústria, mas explica simplesmente que « a Comunidade e os Estados membros asseguram as condições necessárias à competitividade da indústria da Comunidade », acrescentando ainda que, nesse objetivo, « em conformidade com um sistema de mercados abertos e concorrenciais, a sua ação visa a [...] favorecer uma melhora exploração do potencial industrial das políticas de inovação, de investigação e de desenvolvimento tecnológico ». O próprio projeto de Tratado estabelecendo uma Constituição para a Europa também não mencionava, em nenhum lugar, uma eventual política industrial europeia – só tratava-se na parte IV da industrialização da Irlanda, da Grécia e do Portugal.

Mas de a existência da concorrência nos mercados é supostamente necessária a um óptimo funcionamento da economia – o que pretendem os liberais –, a concorrência não deve ser um objetivo em si. Por ter demasiado desenvolvido um fundamentalismo da concorrência, a própria União Europeia criou-se desvantagens diante dos outros países industrializados que conduzem todos políticas intervencionistas e apoiam por todos os meios as suas empresas na conquistas de mercados estratégicos.

Edifícios do Parlamento europeu, Bruxelas.

Resultados preocupantes pela indústria europeia

Se as disposições do Tratado de Maastricht sobre a União Europeia em termos de política industrial são particularmente vagas e pouco vinculativas, a política de concorrência é no entanto objeto de disposições detalhadas que deram lugar a uma intensa atividade. A política de concorrência é um dos pilares da ação comunitária e é conduzida com uma grande determinação pela Comissão Europeia, às vezes com excessos. Ela base-se muitas vezes num princípio, ou seja, que uma posição dominante – aliás definida em função do mercado europeu, mais do que mundial – levaria necessariamente a um abuso daquela posição.

Aquela abordagem limita a constituição de novas empresas de tamanha mundial e parece em oposição com uma forma de pragmatismo dos outros países nessa área, em particular os Estados-Unidos, e claro, a China. Isso era óbvio quando a questão da supressão dos cotas de importação do têxtil chinês apareceu em 2008. O prazo era conhecido desde uns dez anos, mas nenhuma medida significativa de acompanhamento do setor tinha sido implementado no solo europeu. As empresas tiveram muitas vezes que preparar-se sozinhas à abertura do mercado europeu. Há anos, muitas vozes exprimem-se para pedir uma reequilibragem rápida das políticas europeias da concorrência, comercial e industrial.

A situação é ainda mais paradoxal que de fato, constata-se freios à concorrência livre e não distorcida. Ações regulares dos poderes públicos para apoiar Alstom, a intervenção do governo em 2004 na OPA (Oferta Pública de Aquisição) de Sanofi sobre Aventis com objetivos a constituição do terceiro grupo farmacéutico mundial e a preservação na Europa dos centros de investigação, ou ainda o salvamento do sistema bancário em 2008-2009, são exemplos entre outros de ações que parecem bem em contradição com o princípio de não-intervenção do Estado, mas que são finalmente mais realistas, dado o funcionamento da economia mundial. Com a nominação inédita em 2009 de um comissário em carga da política em favor das empresas e da indústria, a Comissão Europeia desejou mostrar que tomava em conta a preocupação dos Estados membros. Além disso, dois grupos de trabalho setoriais foram então constituidos (sobre o têxtil e a indústria automóvel), e um programa-quadro para a competitividade e a inovação 2007-2013 (com um esforço específico das pequenas e médias empresas) foi elaborado. Em 2008, a Comissão criava o Instituto europeu de inovação e de tecnologia, que devia tornar-se um facilitador de inovação na Europa no âmbito da Estratégia de Lisboa para o emprego e o crescimento – por lembrança, a Estratégia de Lisboa era um programa da Comissão pelo período 2000-2010, com objetivo ver a União Europeia tornar-se « a economia do conhecimento a mais competitiva e a mais dinámica do mundo em 2010, capaz de uma crescimento econômico sustentável acompanhada de uma melhoria quantitativa e qualitativa do emprego e de uma maiora coesão social ».

É preciso constatar que todas essas medidas e ações não tiveram realmente os resultados esperados – ainda menos no setor industrial. Contudo, elas revelam uma incoerência na teoria neo-clássica da economia, que conduz a orientação tomada no mercado interior: os poderes públicos, diretamente ou indiretamente, têm um papel essencial a assumir na economia. Pelo clima dos negócios, a estabilidade política, o quadro jurídico aplicado às empresas, o peso administrativo, a política social (o valor do salário mínimo, o nível de pobreza, etc.) que determina a capacidade de consumo da população, o nível de qualificação técnica (e portanto a política educativa, o investimento na formação professional, etc.), a atribuição dos mercados públicos o direito do trabalho, ou ainda o lugar dos sindicatos e o quadro de negociação coletivo. A única obsessão da concorrência livre e não distorcida, como pilar do Mercado Único, sem harmonização de todos esses parâmetros, contribui, claro, ao fracasso das economias europeias em produzir, coletivamente, empregos de qualidade e orientados em setores de futuro (Será que a União Europeia é o quadro adequado para repensar o nosso modelo de sociedade e garantir a nossa prosperidade?).

Até os grandes projetos industriais muitas vezes valorizados pelos governos europeus são finalmente semi-fracassos. O avião de passageiros supersónico Concorde, explorado de um acordo comum por Air France e British Airways, parou em 2003, após 25 anos de ruinosa empresa e um terrível acidento em 25 de Julho de 2000, que causou a morte de 113 pessoas. Galileo, o sistema europeu de posicionamento por satélito (que foi objeto de investimentos de vários Estados membros e da Comissão Europeia), operacional desde 2016, conheceu um atraso importante na sua comercialização – que só teve lugar recentemente – e regulares problemas práticos. Um dos últimos: uma avaria após um incidento técnico ao solo. O construtor aeronáutico Airbus, fundado como consortium por fabricantes europeus no final dos anos 1960, também não está bem, com muito menos comandas do que previsto nos últimos anos, entre outras coisas por causa da falta de sucesso do modelo de avião de passageiros (o maior avião comercial do mundo) e longa-distância A380 – que tinha, contudo, sido lançado com grande pompa há mais de quinze anos. Quanto ao projeto de reator europeu de água pressurizada, o EPWR (Evolutionary Water Reactor), suposto ser um reator nuclear de terceiro geração – lançado na década de 1990 pela sociedade pela sociedade Nuclear Power International, detidas por partes iguais pela empresa francesa Framatome e a alemã Siemens KWU –, ele tem também imprevistos problemáticos, pois os estaleiros de Finlândia e de França começaram respeitivamente em 2005 e 2007 e só acabaram a cerca de 2020 e 2022. Em paralele, o seu custo multiplicou-se por mais de três em relação ao previsto, aumentando de 3 por 10,5 bilhões de euros cada um.

A política europeia de concorrência: uma desvantagem para a indústria e a transformação da nossa economia

A necessidade de uma mudança profunda de paradigmas

A esse balanço global que pode deixar crítico, acrescenta-se uma percepção globalmente negativa do princípio de concorrência na sociedade, ligada ao sentimento que uma implementação da concorrência entre as empresas e entre as economias nacionais significa de fato uma concorrência entre os seres humanos, entre as trabalhadores e os trabalhadores – ao benefício dos que dão os salários os mais baixos e os direitos sociais os mais fracos. Confirmada desde 2005 pela polémica recorrente sobre a diretiva europeia relativa ao estatuto dos trabalhadores destacados, essa situação parece contraditória com o espírito e o discurso que costuma ser tomada a cerca da construção europeia, sobre a paz e o aproximamente entre os povos, e contribui obviamente (e legitimamente) à sua impopularidade crescente. Aliás, não é surpreendente que as classes sociais que continuam a apoiar a continuação e o aprofundamento da construção europeia no âmbito comunitário atual são precisamente aquelas cujos empregos correspondêm às profissões as menos ameaçadas pela concorrência livre e não destorcida, empregos não deslocalizáveis: quadros de serviço, mídias, classe política, etc.

Á situação de « guerra econômica » acrescenta-se portanto uma « guerra social » com péssimos impactos no projeto europeu, com o surgimento de países com baixo custo de mão de obra, que questiona de forma perigosa o nosso nível de proteção social, sem assegurar no entanto a proteção dos salariados nos outros países. Acrescenta-se um desprezo de classe da parte das pessoas apoiando o projeto europeu, porque não são afectado pela concorrência dos trabalhados a baixo custo da Romênia, da Bulgária e de outros países (O ditado « a Europa é a paz » ainda é relevante? A necessidade de agir para convencer, e não convencer que se age).

A ideia não é aqui dizer que a política de concorrência constitui, em todo tempo e em todo lugar, um horror absoluto. Também não é fazer a apologia das situações de monopólios públicos ou privados. Em alguns setores, pode ter acontecido que a concorrência contribuiu a fazer diminuir os preços, ao benefício dos consumidores, ou que permitiu obrigar as empresas a reduzir as suas margens, como no setor dos telefones ou o dos transportes aérios por exemplo. Mas o conceito de concorrência deve permanecer um ferramenta ao serviço da eficiência. Se empresas, para permanecer competitivas ou satisfazer acionários, pressionam os seus salariados, negligenciam a segurança dos trabalhadores ou dos consumidores para reduzir os seus custos, ou limitam o seu papel de serviço público em relação a clientos ou utilizadores menos rentáveis, então quer dizer que o princípio de concorrência não é relevante, pois deixa a qualidade em segundo plano.

Sobretudo, a política de privatização que acompanha sistematicamente a liberalização de novos setores da economia questiona muito a eficiência da orientação – no setor industrial como nos outros. Assim, constata-se que a aparição de novos atores entrando em setores antigamente fechados à concorrência provocou custos novos, que repercutem-se nos preços, por exemplo as despesas em marketing e em comunicação – às vezes até superiores às realizadas em R&D – ou ainda as despesas em lobby. Em 2017 por exemplo, Orange pagou 329 milhéoes de euros na publicidade nas mídias, a empresa francesa de energia EDF 126 milhões, Engie 99 milhões, a sociedade de transporte ferroviária SNCF 72 milhões. Sem falar do dinheiro gasto por essas empresas em lobby, por exemplo para influenciar atores decisionários como o Parlamento europeu. Tantos valores que não servem para melhorar o serviço público.

Além disso, os benefícios criados antigamente por empresas públicas ficavem no público, seja em receita, seja em investimentos. Com um gestionário privado, transformam-se em dividendos para os acionários. Ainda mais, se pode-se argumentar em favor de uma concorrência em esquemas clássicos (uma empresa que produz um bem e o vende a um cliento), é muito mais complexo da a justificar em mercados em redes, nos quais significa geralmente uma pressão sobre os trabalhadores, e uma confusão para os utilizados que devem enfrentar um número elevado de interlocutores para a gestão de um serviço e encontram-se perdidos. Se tomamos o exemplo do mercado da eletrecidade, em França: um cliento de Total Direct Énergie consume uma eletrecidade produzida por EDF ou Engie, transportada por RTE e distribuida por Enedis. Como medir a mais-valia, para a comunidade, de uma tal imbricação de empresas?

Além da questão da eficiência, o princípio de concorrência supõe uma questão ética ligada à urgência ambiental e aos desafios ecológicos do nosso tempo. Será que empresas em concorrência, preocupadas pelo estado do mercado e pelo volume de negócio, podêm ser atrizes de uma revolução verde? Ainda mais se a permanência de um sistema que participa à degradação dos ecossistemas e à sobre-exploração dos recursos é particularmente lucrativo a curto-prazo, é pouco relevante esperar de atores privados um impulso para revolucionar os seus hábitos e questionar a sua prosperidade (Livre-comércio globalizado: quando a conscientização coletiva demora). O princípio de concorrência num mercado livre e não distorcido não é contraditório com o necessário questionamento de uma pesquisa perpétua do crescimento econômico, do nosso consumo sem limites e dos nossos modos de produção? Se houve uma coisa que nos ensinou (ou nos fez lembrar) a crise sanitária e depois econômica do COVID-19 em 2020, é que o mercado « autoregulado » não basta para responder à multiplicação das crises e dos desafios presentes e futuros (Que lições tirar da crise do COVID-19? (2/2) Reforma pós-crise do modelo econômico: quais riscos, quais oportunidades?). As ferramentas financeiros ligados à proteção social (contraciclicos em tempo de crise), a intervenção pública na produção e na distribuição de bens de primeira necessidade ou de material medical, e as despesas na saúde e na formação dos cuidadores (enfermeiros, médicos, etc.), são exemplos, entre muitos outros, que sublinham a relevância do papel do Estado na regulação das relações econômicas e sociais, num largo sentido.

« O que revela essa pandemia, declarava o presidente francês Emmanuel Macron em 12 de Março de 2020, é que há bens e serviços que devem estar colocados fora das leis do Mercado. » Essa única frase questiona várias décadas de discurso alarmistas sobre a dívida dos Estados europeus e de regulamentação comunitária em termos de concorrência livre e sem distorção. Vindo de um dos defendedores da construção europeia, isso parece com uma micro-revolução intelectual. Igualmente, numa conferência de imprensa dada em Bruxelas em 18 de Novembro de 2021, Margrethe Vestager, a comissária europeia dinamarquesa, apresentou o reexamo de umas vinte regras e linhas diretoras em termos de concorrência, explicando no entento que isso não mudaria « o quadro existante ». « Procedemos a mudanças direcionadas », avisou então ela, como para antecipar as esperanças daqueles que gostariam de um aggiornamento de uma política considerada como um freio ao desenvolvimento de uma estratégia industrial ambiciosa. Entre outras « mudanças direcionadas » mencionadas pela comissária dinamarquesa: o caso particular dos semicondutores, cuja a falta mundial sublinha a vulnerabilidade da União Europeia, onda apenas 10% das chips eletrónicos são produzidos. Para aumentar a autonomia da UE, a Comissão, dizia-se naquela altura, « poderia pensar em » autorizar as ajudas de Estado com alvo apoiar a produção dos componentes eletrónicos em « instalações europeias ». Dá assim para ver o grau de timidez das instituições europeias neste assunto...

Contudo, em França como ao nível europeu, não constatou-se grandes mudanças, a seguir dessa crise do COVID-19. Por lembrança, em Maio de 2020, a França e a Alemanha, avisados pelo recuso de Bruxelas de validar a fusão entre Alstom e Siemens, tinham pedido uma revisão das regras relativas às ajudas de Estado e ao controlo das concentrações de empresas, para elas não impedirem a criação de « campiões europeus », capazes de rivalisar com os gigantes chineses ou norte-americanos. Outros Estados não apoiaram este ponto de vista, principalmente os Países Baixos e os Estados escandinâvios. Quanto à Direção Geral da Concorrência (DG COMP) da Comissão, ela fez-se o porta-voz de uma concorrência sem limites dento do mercado interior europeu. Todavia, mudanças teriam sido bemvindas, pois impõe-se aos Europeus desafios de longo prazo muito mais pesados do que o único desafio da relança econômica pós-coronavírus, em particular a luta contra as mudanças climáticas e pela preservação dos ecossistemas. Provável que uma nova revolução industrial não poderá fazer-se sem também uma revolução ecológica, única forma de nos evitar uma multiplicação das crises, uma rarefação crescente dos recursos, ou até um colapso rápido do nosso modelo econômico e social.

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